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輸配電價改革新關口:艱難起步

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摘要:輸配電價改革新關口:艱難起步
在“主輔分離”收尾后,中國電力體制改革終于進入最為艱險的“輸配分開”階段;但“深水區”的改革,僅是輸配電價的測算,就面臨各方利益主體的輪番博弈

歷史的細節,總是耐人尋味。 2011年9月,全國電價工作座談會在湖南省長沙市萬家麗路的一家賓館低調召開。關于下一步電力體制改革的重要議題——輸配電價改革的方案,各方在這里展開了激烈的討論。

就在會議召開的幾個月前,萬家麗路與長沙大道交叉口的紅綠燈因限電而停用,這個長沙最繁華的十字路口陷入了一片混亂,交警不得不調來柴油發電機應急。

湖南是遭遇此輪“大電荒”的省份之一。煤電價格倒掛,電價機制扭曲,被諸多業內人士認為是2011年多個省份“電荒”的罪魁。

多年來,電價改革這個電力體制改革的核心,在煤電聯動等一次次小修小補中蹣跚前進,諸多矛盾始終未得到徹底解決。

占中國發電裝機量70%的火電,被一些分析人士認為已到崩潰邊緣。

始于2004年年底的煤電聯動,實施數次后,基本歸于沉寂。2011年上半年,全國平均到廠標煤價含稅880元/噸,比2008年上半年每噸上漲200元左右;而全國燃煤機組上網電價從2008年8月20日以來上漲3分錢/度,只消化了90元/噸的煤炭漲價。

中科院院士盧強認為,煤和電應該形成一種“誰也不敢先漲價、誰先漲價誰受損”的均衡;目前完全是一個不穩定的系統,最終演化成輪番漲價。

“目前的‘電荒’是體制性‘電荒’,其會以1.5~2年為一個周期出現?!北R強在一個內部論壇上稱,“這種均衡,最終還要訴諸電力體制改革”。

輸配電價難題

2002年,國務院下發《電力體制改革方案》,即“5號文件”,定下了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的電改四大步驟。

廠網分開進展很順利,五大發電集團和兩大電網企業早已組建成功;2011年國慶長假前,中國能建集團和中國電建集團兩大輔業集團的掛牌,標志著主輔分離工作也已基本結束;盡管業界對電網建設和設計機構留在電網內部頗有非議,但瑕不掩瑜,其改革之推進還是獲得頗多贊譽。

而對下一步分割電網業務的“輸配分開”,業界則一致表示撓頭。

關于輸配電,電力行業一位老專家打比方說,“發電廠發出的電,通過輸電網送到目的地。輸電網就像高速公路;配電網再把輸電網的電分成小包裝,給各個用戶送去,配電網就像市內的零擔運輸;輸電網像樹干,配電網就像樹枝”。輸配電收入是兩大電網的主營收入來源,輸配分開則是電力體制改革打破電網壟斷的關鍵一環。

要使得電網分割輸電業務和配電業務,首要任務是厘清輸配電價。 2010年國家發改委發布了《關于開展輸配電價研究測算工作的通知》,要求各省成立輸配電價研究測算小組,自2010年6月起啟動全國范圍內輸配電價研究測算工作,2010年11月提交中期研究報告,2011年3月提交最終研究報告。

“各省都沒完成,沒有一個省提交報告?!?011年9月在長沙召開的全國電價工作座談會上,國家發改委價格司有關負責人只好要求各省口頭匯報;最后,全國各?。ㄊ袇^)發改委的物價部門和電網的省級分公司、子公司(簡稱網省公司)人員悉數到場,挨個發言。

各省匯報的輸配電價測算的結果大相徑庭,省和省之間差距巨大,有表示不到0.1元/度的,也有0.1元/度以上甚至超過0.2元/度的;有的省份,根本沒有完成測算;而有幾個省的物價局直接表示該項工作是電網企業代做,請網省公司人員代為匯報輸配電價測算結果。

《政府制定價格成本監審辦法》明確規定,“成本監審具體工作,由各級人民政府價格主管部門的成本調查機構組織實施”。

“這就好比讓狼自己決定要吃幾只羊,當然結果是多多益善?!彪姳O會一位官員說。

“不改革壓力太大,對電網企業發展也不利?!眹野l改委價格司一負責人在談論推進輸配電價改革時用了“堅定不移”這個詞。他認為,“這其實是認識問題。電網企業擔心在輸配電價測算中吃虧,也有其道理;但目前的首要任務,還是輸配電成本要透明”。

電網的算盤

輸配電成本如何透明,主要涉及諸多定價參數。

“最關鍵的是參數怎么測算,怎么定的問題”。國家電網財務部主任李榮華說,折舊、運行維護費、職工薪酬、資本回報等參數都十分重要。國家電網擁有2.2萬億元資產,但目前主營業務利潤每年才200億元左右,凈值收益率還不到2%。

李榮華認為,現行的購銷電價差不合理,輸配電價不到位;假如參數定得不合理,甚至要求一些網省公司降低輸配電價,會挫傷電網企業的改革積極性。

國家電網財務部價格處處長譚真勇建議,根據各地不同情況,取值范圍應給予比較大的區間選擇;另外,譚認為應先把平均的實際輸配電價搞出來,而分電壓等級、分用戶的輸配電價則沒有意義。

之所以不分電壓等級,是因為有些不好分,能不能算出來確實是問題。國網能源研究院總經濟師李英告訴記者,“職工薪酬和稅金難以分解到電壓等級,而且也沒有分解的必要;即使分解到電壓等級,也很難判斷其合理性”。

為了減少改革阻力,國家發改委價格司有關人士建議“老資產老成本,新資產新成本”,即改革初期把目標設為有限目標,存量和增量資產分開,不動或者少動電網既得利益。

對此,國家電網財務部有關人士提出,可不可以鎖定2010年實際輸配電價水平,對于2011年及以后的新增資產核定合理的參數,以解決歷史和現實銜接問題。

若此建議通過,即意味著2010年以前的成本完全合理化,不再參加監審,只核定2011年之后新增資產的參數。

有分析人士指出,不改存量,只改增量,保持既得利益,主要目的是為了減少改革阻力。

折舊費,是定價監審中重點審核的費用,也是此次爭論的焦點。一些網省公司提出,折舊年限完全按照國家規定來不太合理,應統籌考慮固定資產的性質、實際使用情況和電網發展階段,理由是“中國的電網資產因為先天后天條件、技術進步、更新換代等原因,經濟使用壽命普遍低于國際水平,過低的管制折舊率政策,不符合電網發展實際”。

國家電網有關高管也表示,適當提高折舊率,比提高利潤水平,更可以有效規避企業所得稅對電價的影響,“每提高折舊率1個百分點,輸配電價可降低2厘左右”。

除了折舊費之外,運行維護費也是此次熱議的焦點。運行維護費包括材料費、修理費、職工薪酬等多種費用,是成本的另一重要部分。

電網高薪高福利的說法,在社會上流傳已久。對于職工薪酬,多家網省公司人員表示,電網的人工成本是雙軌制,實際從業的職工人數遠多于定編職工,這些聘用人員工資以往都從勞務費中體現,造成實際成本高于賬面成本,要求予以考慮。

在長沙會議上,國家電網公開稱,電網企業技術、資本、人才密集,近年來勞動強度、工作負荷持續增加,人員素質改善,有必要適當提高薪酬水平?!皣野l改委提出的采用多行業‘社會平均工資’計算職工薪酬的辦法,使得企業員工收入增長依賴其它行業收入增加,不利于激勵企業員工提高勞動生產率,也不利于鼓勵企業進一步壓縮定員標準”。

另外,國家電網認為各地條件不同,運行維護水平存在較大差異,現階段不宜劃定統一的運行維護費用標準,“根據國內外對壟斷行業運維費監管的經驗,應該按照實際發生數據核定運行維護費水平,監審和披露分開”。另一個主要話題,是權益資本回報率。國家電網希望再提高目前的權益資本回報率,按長期國債利率加3~5個百分點確定,“便于上市融資和國有資本保值增值”。

國網能源研究院電價專家李成仁對記者表示,國債利率是4%~5%,這個回報率水平遠低于國際上確定的電網企業合理回報率水平,“國際上多數情況下都是在10%以上”。

長沙會議上,多家網省公司高管訴苦,稱目前電價低、投資多、缺乏資金、微利甚至虧損……最后被國家發改委價格司有關領導打斷:“輸配電價不能貫徹的話,考慮電網的問題沒門!”

業界的擔憂

數年前,國家發改委就在廣東進行過輸配電價改革試點,結果不了了之。國家發改委價格司有關人士總結試點失敗的原因,認為主要是“當時體制改革不到位;再加上電網那段時間頻繁在網省公司之間調撥資產;工作力度也不夠大”等造成的。

去年啟動的輸配電價研究測算,也有諸多問題沒有解決。國家電網認為,現有規定“偏重于對輸配電成本進行約束,從緊認定有效資產范圍,從低核定輸配電成本標準,基本沒有體現對電網企業的經營激勵機制,不利于鼓勵和引導電網企業主動加強成本控制”,“完備數據的獲取和科學合理的測算方法,是當前面臨的主要困難,希望放寬輸配電價研究測算的時間要求”。

中國電力企業聯合會相關人士表示,“輸配電價沒什么難的,就把有效資產核算一下,需要剝離的剝離;再明確審計、監管者和被監管者的關系”。

對電網提出的運行維護費核定方法,一發電企業資深人士表示非常擔心:“其它行業中,單個企業可能不透明,但行業整體情況可以從多方面了解到;但電網不一樣,都是一家買賣,它不給你運行維護費的各種數據,你就沒有第二個來源”,“如果據實核定,它可能會把各種費用都塞進來,到底是不是合理,誰也不知道,信息來源只掌握在電網公司手中”。

也有業內人士表示,電網企業的一些訴求確有其合理性,“比如分電壓等級核定,其實并不困難,是最簡單的辦法;但各地電網等級標準不一致,不能一刀切,要區別對待;有的地方輸電業務220KV以下的算配電網,有的地方不發達、用電量小,110KV以下就算配電網,沒有統一標準。如果按照電壓等級一刀切,肯定不合適?!币晃浑娏π袠I人士說。

中電聯相關人士也表示,輸配分開有很多現實問題無法解決,比如部分地區農網的配電本身很薄弱,存在嚴重的交叉補貼,“國家電網用富裕地區的收入來補貼落后地區,如果輸配分開,落后地區的配電更沒有人管了”。

電監會人士向記者指出,2011年是“十二五”開局之年,明年將是電力體制改革啟動十周年。經歷了廠網分開后的快速發展,再經歷了難產的主輔分離,目前又要面對更有挑戰性的輸配分開,“但是,獨立的輸配電價是整體電價改革繞不過去的坎兒”。

“輸配電價不分開,大用戶直購電無法執行。直購電是通過輸電網,不經過配電網。不分開,大用戶直購電還得付配電的價錢?!币晃话l電企業資深人士稱,僅僅是個輸配電價測算,就遇到如此多的困難,“足見改革進入了深水區”。

關于電力體制改革,發改委價格司相關人士講了一個段子:改革目標就像雪山,大家都能遠遠望到;但去雪山的路卻云遮霧罩,不知如何才能到達。
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